Prohibition – kein aktuelles Thema

Ein Gespenst geht um in der europäischen Alkoholpolitik – die Prohibition. Tot ist die zwar schon lange und auferwecken möchte sie niemand. Sie wird aber immer von unkundigen Journalisten und interessierten Politikern heraufbeschworen. Zum Beispiel im Januar 2004 von einem Genfer Winzer, als der Grosse Rat über das Verbot des Verkaufs von Alkoholika in Tankstellen-Shops und Videoverleih-Läden diskutierte: "Der Anfang einer Prohibition."

Ein absolutes Alkoholverbot wird in Europa von niemandem gefordert. Zitiert wird die Zeit der Prohibition nur als abschreckendes Beispiel von Personen, die damit alle staatlichen Massnahmen zur Kontrolle von Produktion, Handel und Verkauf alkoholischer Getränke bekämpfen wollen.

Die Vorgeschichte

Die amerikanische Prohibition wurde in einem Zeitalter der Staatstreue und des Puritanismus eingeführt und zwar von 1851 an. (In diesem Jahr hat der erste amerikanische Bundesstaat, Maine, die Prohibition eingeführt.) Bis 1916 war die Prohibition in 23 Staaten eingeführt, in 17 davon durch Volksabstimmung. Gegen Ende des 1. Weltkrieges erliess das Parlament die so genannte "Kriegsprohibition". Ein Grossteil der Vereinigten Staaten war also bereits trocken. Die "Bundesprohibition" war vom Kongress nach langer Beratung beschlossen worden und trat nach Ratifizierung durch 36 Staatsparlamente und Erlass der Gesetzgebung am 16. Januar 1920 als 18. Amendment zur Verfassung in Kraft. (Später wurde die Prohibition von allen Staaten bis auf 2 ratifiziert.)

Zur Zeit der Weltwirtschaftskrise der beginnenden 30er Jahre wurden 1933 der Verfassungszusatz und damit die Prohibition aufgehoben. Die einzelnen Staaten behielten aber das Recht, Alkoholgesetze zu erlassen, also z.B. ein Alkoholmonopol einzuführen, das unter Umständen alle Getränke erfassen und den Ausschank in Gaststätten verbieten kann. Noch heute gibt es zahlreiche Gemeinden und Abstimmungsbezirke in grossen Städten, in denen durch Volksabstimmung Verkauf und Ausschank alkoholischer Getränke verboten ist.

Wirkungen

Zu den Behauptungen, die jedermann ungefragt als Wahrheit annimmt, gehört der "Misserfolg der amerikanischen Prohibition". Die Prohibition hatte in der Tat in ihren letzten Jahren Nebenwirkungen gezeigt, die eine Aufhebung nahe legten. Nicht bestritten werden kann aber, dass der Alkoholkonsum in den Jahren der Teilprohibition und vor allem während der Totalprohibition niedriger lag als je zuvor oder nachher. Während des Verbotes gab es naturgemäss keine Konsumstatistik, es müssen die alkoholbedingten Schäden als Indiz beigezogen werden. Im Vordergrund steht dabei die Leberzirrhose.

Emotionslos über die Prohibition berichten nur die Gastroenterologen, die Eingeweideärzte. Sie stellen nämlich einen Rückgang der Todesfälle an Leberzirrhose schon vor Beginn der Bundesprohibition also bei zunehmenden Zahl der einzelstaatlichen Verbote fest, mit einem Tiefstpunkt mitten in der Prohibition und einem Wiederansteigen, als diese nicht mehr solide durchgeführt wurde. Zu einem scharfen Ansteigen kam es nach Aufhebung des Verbotes. Man kann also sagen, dass das Hauptziel der Prohibition, die Verminderung des Alkoholismus und der alkoholbedingten Schäden, erreicht wurde.

Der Alkoholkonsum ist nachweislich gesunken. Alkoholpolitisch unbelastete Mediziner zitieren die Prohibition als Beispiel, wie durch eine Senkung des Konsums die alkoholbedingten Schäden, z.B. Leberzirrhose, vermindert werden konnte. Der in die Illegalität gegangene Alkoholkonsum hat also die Höhe des legalen Alkoholkonsums nicht erreicht, sonst wäre die Zahl der Leberzirrhose Todesfälle nicht zurückgegangen.

In den Jahren der Fast Prohibition vor 1920 und den ersten Jahren der Bundesprohibition waren volksgesundheitlich positive Auswirkungen des unbestreitbaren Konsumrückganges. (Beispiel Leberzirrhosetodesfälle Je 100'000 Einwohner: deutliche Abnahme in der Fastprohibition 1910-1920, Tiefstand 1920 bis 1931, langsames, aber stetiges Ansteigen seither.)

In ihrem Bericht über die Entwicklung der Leberzirrhosemortalität schreibt die Weltgesundheitsorganisation: "La chute de mortalité par cirrhose commence dès 1916, atteint le point le plus bas en 1920, reste à ce point jusqu'en 1932; la remonté se fait ensuite progressivement." (Rapport de statistiques sanitaires mondiales, Vol. 29, No. 1, 1976).

Auch in Handbüchern über Lebererkrankungen wird dieses "natürliche Experiment" als Beispiel dafür zitiert, wie als Folge eines Rückgangs des gesamten Alkoholkonsums in einer Bevölkerung die Zahl der Todesfälle an Leberzirrhose sinkt. Eine graphische Darstellung bringt z.B. der Luzerner Gastroenterologe Learco Filippini in "Leberschäden durch Alkoholgenuss" (Das Wissenschaftliche Taschenbuch, Me 15, Verlag Goldmann München, 1971). Dass der illegale Alkoholkonsum niedriger war als der legale Konsum vor und nach der Prohibition, kann aufgrund dieser Angaben kaum bezweifelt werden.

Frank A. Seixas schreibt dazu in "Preventive medicine"' 3, 1 4 (1974): "In fact, the Volstead Act and the 18th amendement were in large measure succesfull in decreasing alcoholism and its complications."

Die Durchführung

Die Durchführung der Bundesprohibition wurde nach den ersten Jahren mit Kenntnis der Behörden umgangen durch
die Bewilligung von immer stärkerem Bier
die Erleichterung der Alkoholherstellung für industrielle Zwecke
die Abgabe von Alkoholika zu medizinischen Zwecken

Schwarzhandel, Schmuggel und Schwarzbrennerei waren nicht in der Lage, die gleiche Menge Alkohol abzusetzen, wie es der legale Handel vorher (in den Nicht-Prohibitionsstaaten) und nachher mit Leichtigkeit zustande brachte.

In den Anfangsjahren wurde die Prohibition vor allem in Gebieten mit langer "trockener" Tradition in der Bevölkerungsmehrheit gut innegehalten. Später wurde das Verbot mit mehr oder weniger grosser Tolerierung durch die Behörden durchlöchert und stand in einzelnen Gebieten gegen Ende der Prohibition nur noch auf dem Papier.

Die sozialen Kosten

Gross waren allerdings die sozialen Kosten des Verbotes. Dessen Durchführung verursachte Ausgaben und die illegalen Händler traten an Stelle der legalen. Natürlich hat sich das Gangstertum auf diese Geldquelle gestützt und ist daran gewachsen. Mit der erneuten Legalisierung des Alkohols wurden auch die Gewinne wieder legal. Mit einem Streich war das Alkoholgeld gewaschen. Die Gangster sind heute nur zu einem Teil auf illegale Geldquellen angewiesen. Wenn sie sich breit machen, nennt man sie Immobilienhaie und Aktienspekulanten. Geht es dann schief, so werden sie im Fernsehen via "Aktenzeichen XY" gesucht, geht es gut, so kommen sie in das Parlament oder sogar in die Regierung...

Die Motive zur Einführung der Prohibition waren nicht ausschliesslich volksgesundheitlicher Natur. Immerhin glaubten die Befürworter, etwas zum Wohl ihres Landes zu tun. Die Motive der Gegner der Prohibition beruhten allerdings auch nicht nur auf dem Freiheitswillen und dem Wunsch, dem Staat durch Alkoholsteuern Einnahmen zu verschaffen. Eine Legalisierung des Alkoholverkaufes eröffnete Möglichkeiten zur grossen legalen Gewinnen, gelegentlich auch die Möglichkeit, illegale Geschäfte zu legalisieren.

Die Mafia und andere Gangstersyndikate haben während der Prohibition mit Duldung durch Behörden und mit Unterstützung der Alkoholproduzenten riesige Gewinne gescheffelt. Entstanden ist das organisierte Verbrechertum aber nicht wegen der Prohibition, es hat sich dank der Prohibition besser ausdehnen können. Die Prohibition hat zu einer Verlotterung der Rechtssicherheit geführt. In Gebieten, wo ein Verfassungsgrundsatz missachtet wird, stossen auch die anderen Rechtsgrundsätze nicht auf grosse Achtung.

Das Ende der Prohibition wurde durch die Weltwirtschaftskrise beschleunigt, welche die negativen Aspekte der Prohibition verstärkte und den Wunsch nach wirtschaftlichem und finanzpolitischem Aufschwung dank Alkoholproduktion verstärkt.

Das Ende

Inzwischen hatte sich die Gesellschaft geändert, der erste Weltkrieg war vorbei und die wilden Zwanziger hatten begonnen. Die Bereitschaft weiter Teile der Bevölkerung, die in den vorangegangenen 70 Jahren erlassenen Bestimmungen auch unter den veränderten Verhältnissen durchzuführen, war geschwunden. Die Prohibition wurde immer weniger durchgeführt und schliesslich mit dem Wunsch aufgehoben, die Folgen der Wirtschaftskrise zu mildern.

Die Bundesprohibition wurde durch das 21. Amendment mit Wirksamkeit am 5. Dezember 1933 wieder aufgehoben.

Die amerikanische Prohibition hat übrigens nicht "Schiffbruch erlitten" wie oft erklärt wird; sie ist von den an der Produktion interessierten Kreisen unter Duldung durch die Bundesbehörden "torpediert" worden. Die Geschichte von 1851 bis 1932 beweist nicht, dass staatliche Massnahmen scheitern müssen, sie beweist bloss, dass sie zum Scheitern gebracht werden können.

Andere Länder

Unter dem Eindruck der amerikanischen Prohibition wird vergessen, dass auch europäische Staaten Teil- oder Ganzprohibitionen einführten. Überreste der Prohibition waren noch nach dem 2. Weltkrieg in Island zu finden, das die Weineinfuhr nur unter wirtschaftlichem Druck der Produzentenländer aufgegeben hatte ("Wein gegen Fisch!"). Inzwischen ist auch das Bier legalisiert worden; als Folge stieg der Totalkonsum an Alkohol an.

Prohibitionen in andern Ländern haben nicht die gleichen Ergebnisse gezeigt wie in den USA. In Island z.B. war die Bevölkerung mit der Prohibition zufrieden; sie wurde erst unter dem Drucke der Handelspartner aufgehoben. Es ist unzulässig, von den Erfahrungen mit Prohibitionen zu sprechen, ohne genau zwischen den einzelnen Ländern zu unterscheiden.

Einschränkung der Erhältlichkeit alkoholischer Getränke

Der Misserfolg der Prohibition in den USA bedeutet aber nicht, dass alle einschränkenden Massnahmen, welche Produktion und Vertrieb alkoholischer Getränke zu vermindern suchen, ebenfalls wirkungslos sind. Gerade die amerikanische Gesetzgebung in der Nachfolge der Prohibition zeigt, dass die Einschränkung von Produktion, Erhältlichkeit und Werbung erfolgreich sein kann.

Wer heute staatliche Massnahmen fordert, vertritt nicht die Prohibition. Das amerikanische Beispiel des Totalverbotes liefert keine Argumente gegen wohl abgewogene, den einzelnen Gesellschaften angepasste Einschränkungen.

Die Forderung nach Einschränkung der Erhältlichkeit alkoholischer Getränke beruht auf der Erfahrung folgender Ursachenkette: Je leichter Alkoholika erhältlich sind, desto höher ist der gesamte Alkoholkonsum eines Volkes. Je höher dieser Konsum ist, desto grösser ist die Summe der alkoholbedingten Schäden. (In verkürzter Form: Alkoholfreundliche Länder haben einen hohen Konsum je Einwohner und eine hohe Rate an Todesfällen an Leberzirrhose.)

Folgende Massnahmen können die Erhältlichkeit vermindern:
1. Produktionseinschränkung zur Verminderung des Angebotsdrucks auf dem Markt.
2. Verminderung der Zahl der Verkaufs und Ausschankstellen und der Dauer der Öffnungszeiten.
3. Erhebung von Steuern zwecks Erhöhung des Preises und Deckung der Sozialkosten.
4. Erhöhung der Konkurrenzfähigkeit der alkoholfreien Getränke.
5. Verzicht auf Reklame für Alkohol.
In jedem Land sind die geeignetesten Massnahmen auszuwählen; wenn sie durchsetzbar sind, wirken alle.

Lehrstück Prohibition

Sie zeigt uns, dass eine Massnahme sowohl positive wie negative Wirkungen haben kann. Es ist dann ein Werturteil, was mehr wiegt, z.B. die gesundheitlichen Vorteile oder Nachteile auf irgendeinem andern Gebiet.

Die Zeit der amerikanischen Bundesprohibition (1920 - 1933) ist als Vergleich mit schweizerischen Massnahmen ungeeignet:

1. Auch nach Annahme der SGJ Initiative für ein Verbot der Suchtmittelreklame bleiben Produktion, Import, Lagerung, Verkauf, Kauf und vor allem Konsum weiterhin gestattet. (Dies gilt für alle Restriktionen)
2. Es dürfte nicht anzunehmen sein, dass sich in der Schweiz und in der heutigen Zeit wie in den USA der 20er Jahre – Alkoholindustrie, Gangstertum und gewisse Politiker zu einem Bündnis vereinigen werden, um einen legal zustande gekommenen Verfassungszusatz undurchführbar zu machen.
3. Die Prohibition hatte neben den unerwünschten Nebenwirkungen auch nicht bestreitbare positive Auswirkungen.

Illegale Drogen

Es ist nicht leicht, von diesem Lehrstück Prohibition auf unsere Zeit zu schliessen. Es ist anzunehmen, dass bei einer Aufhebung der Drogenprohibition der Konsum ansteigt und dass die illegalen Geschäfte legalisiert werden. Die illegalen Drogen würden sich wie der Alkohol auf einem Niveau einpendeln. Wie hoch dieses Niveau sein wird und welche Kosten damit der Gesellschaft erwachsen, kann ich nicht schätzen.

Weder eine Prohibition noch eine völlige Freigabe ist in der Lage, das Drogenproblem zu lösen. Für komplizierte Probleme gibt es keine einfachen Lösungen.

Schlussfolgerungen

1. Prohibition ist in Ländern, in denen der Alkoholkonsum weit verbreitet ist und wo es einfach ist, alkoholische Getränke herzustellen oder hinein zu schmuggeln, kein geeignetes Mittel zur Verhütung von Alkoholproblemen.
2. Eine Totalprohibition schränkt die Freiheit des einzelnen in hohem Masse ein und verursacht grosse soziale Kosten.
3. Die amerikanische Totalprohibition hat als Extremfall der Erhältlichkeitsbeschränkung zu einem Rückgang des Alkoholkonsums und der alkoholbedingten Schäden geführt, hat aber andere Probleme geschaffen.

Anmerkung

Wir haben uns lange überlegt, ob wir zum heissen Eisen "Prohibition", d.h. Alkoholverbot für ein ganzes Land, überhaupt Stellung beziehen wollen. Wir sind nämlich der Ansicht, dass ein Totalverbot von Herstellung und Verkauf alkoholischer Getränke in unserem Land weder sinnvoll noch durchführbar wäre. Wir vertreten also keineswegs eine schweizerische Prohibition.

Fälschlicherweise wird aber häufig jede gesetzliche Massnahme zur Einschränkung des Alkoholangebotes oder der Alkoholwerbung als Prohibition bezeichnet. Dabei wollen diese Massnahmen kein Totalverbot, sondern nur eine Verminderung des Konsumdruckes, der durch Trinksitten, Reklame und überall vorhandenes Angebot auf die Bevölkerung ausgeübt wird. Eine "Prohibition" kennen kannten wir in der Schweiz nur beim Absinth und bei den Betäubungsmitteln.

The Lessons of Prohibition
(Auszug aus "Alcohol and Public Policy: Beyond the Shadow of Prohibition"

It is widely believed that Prohibition was a failure and that it demonstrated once and for all the futility of attempts to legislate morality. The legacy of Prohibition has been to strongly discourage the use of alcoholic beverage control (ABC) laws as preventive instruments.

There is no question that the Volstead Act was widely violated and that smuggling, moonshining, and speakeasies all thrived during the Prohibition era. The crime fostered by Prohibition was of paramount importance in the public mind at the time of repeal. Fosdick and Scott, after interviewing a number of opinion leaders in the early 1930s, found substantial support for their first "principle" (1933, p. 15):

At all costs - even if it means a temporary increase in consumption of alcohol - bootlegging, racketeering, and the whole wretched nexus of crime that developed while the Eighteenth Amendment was in force must be wiped out. The defiance of law that has grown up in the last fourteen years, the hypocrisy, the break-down of government machinery, the demoralization in public and private life, is a stain on America that can no longer be tolerated.

But while Prohibition was a failure in the sense that government authorities failed to suppress the emergence of a vigorous illegal supply network, there is nevertheless strong evidence to suggest that the "noble experiment" was an instructive failure. Law enforcement during this period was effective enough to raise alcohol prices and to reduce the ease of availability. Clark Warburton (1932), in his seminal study The Economic Results of Prohibition, demonstrated that consumption declined considerably, especially among the "working class""; various indications of the prevalence of heavy drinking, such as arrests for public drunkenness and admissions to mental hospitals for alcoholic psychosis, declined to low levels during the first few years of Prohibition. The most reliable indicators of this sort, acute alcohol overdose deaths and the rate of mortality due to liver cirrhosis, dropped well below their pre-Prohibition levels, reaching minima lower than any observed before or since in the 20th century.

This partial result of Prohibition in preventing alcohol-related problems has been overshadowed by its dramatic failures. As Room and Mosher note (1979-1980, p. 11):

In American political and intellectual life since Repeal, Prohibition, an attempt at a structural and societal solution to alcohol problems, has been seen as an entirely negative experience, and those interested in alcohol problems and in helping alcoholics have often been concerned to dissociate themselves from the taint of temperance.

In particular, it appears that ABC administrators have little faith in the possibility of promoting temperate drinking habits through supply regulations. In a recent study, a number of these ABC administrators were interviewed by researchers for Medicine in the Public Interest (1979), to determine their perceptions of the goals of existing ABC laws (p. 27). The overwhelming majority of those interviewed feel that their primary, if not exclusive, purpose is regulatory and not in any way related to the I public health aspects of consumption. Interviewees stressed the importance of revenue collection, maintaining orderly markets, and excluding criminal elements from the business. The report also concluded that state legislators are "generally skeptical about the effect of regulations, including taxation, on the incidence, patterns, or circumstances of use," p. 31) and focus instead on issues related to tax revenues and economic regulation. The repeal advocates of the 1930s did not take this position. Fosdick and Scott report that the opinion leaders they talked to were very concerned with promoting temperate drinking practices through supply regulation. They advocated a state monopoly on retail trade and/or moderate taxation to promote this end.

To sum up, the real lessons of Prohibition are threefold:
(1) Drinking customs in the United States are strongly held and resistant to frontal assault. It is well beyond the will or capacity of government ever to eradicate the customary demand for alcoholic beverages.
(2) A criminal supply network emerges - if not instantly, then within"a few years—if production and sale of alcoholic beverages are outlawed. The prices and extent of this criminal supply depend on the degree of public support for the law and the resources devoted to law enforcement.
(3) The quantity of alcohol consumption and the rates of problems varying with consumption can, however, be markedly reduced by substantial increases in real price and reductions in the ease of availability.

In contrast, the lesson that has apparently become ingrained in conventional wisdom is something like the following: It is futile and mischievous to legislate drinking morals. Prohibition and, by extension even moderate supply restrictions create a criminal industry and are not effective in reducing the consumption or the problems of alcohol.

Neither reading favors a return to prohibition. But there is much be gained by unburdening discussion of other prevention strategies fro the distorted image of the Prohibition experience that currently prevails.

(ALCOHOL AND PUBLIC POLICY: Beyond the Shadow of Prohibition. Panel on alternative policies affecting the prevention of alcohol abuse and alcoholism.
National Academy Press, Washington D.C, 1981)